07-01-05: La interacción entre la ley y la cultura

El texto que sigue es un texto viejo, que apareció publicado en el número 1 de la revista de la Fundación Buen Gobierno. Espero que lo disfruten.

Douglass North, el premio Nobel de Economía, definió a las instituciones como las reglas del juego social. Admitió que las instituciones podían ser formales, como la Constitución y las leyes, o informales, como las convenciones culturales y sociales.

En Colombia existe una interacción peculiar entre las reglas formales e informales del juego social. Esa actitud se resume en dos aforismos populares. Uno es: “la ley se acata pero no se cumple”, heredado de la época en que los monarcas españoles enviaban leyes a América que nadie ponía en práctica. La idea es que las reglas formales están ahí, pero las prácticas informales las invalidan. El otro es: “la ley es para los de ruana”. Como, según la identificación popular, la gente de ruana es (o era) de menor categoría social, el aforismo sugiere que las élites se pueden sentir efectivamente por encima de la ley.

La sabiduría popular contenida en esos dos aforismos resume bastante bien por qué Colombia tiene problemas para desarrollarse: los colombianos creen que las reglas formales que se dan están ahí para violarlas. El irrespeto a las normas es parte del inconsciente colombiano. Aún más, si las normas llegasen a cumplirse, deberían ser cumplidas sólo por “los de abajo”. “Los de arriba” tienen todo el “derecho” (o, más bien, el poder) para que las normas no se apliquen a ellos. Es la manifestación más flagrante de que en Colombia la gente, en realidad, no es igual ante la ley. Semejante actitud cultural frente a las normas es una tara enorme para que el país pueda buscar sendas de progreso. Es una medida descarnada de nuestro grado de incivilización.

¿Por qué deben existir reglas sociales? Las reglas sociales deben existir para mejorar la convivencia social. Pongamos un ejemplo: suponga el cruce de dos vías congestionadas, sin ninguna regulación. Cada uno de los vehículos trata de seguir su camino en la intersección, pero lo que se logra es un trancón magnífico. Individuos racionales aceptarían la imposición de una norma social (un policía de tránsito, o un semáforo, por ejemplo) si reconociesen que el cumplimiento de la norma les permite llegar más pronto a su destino que si la norma no estuviera vigente. En este caso, por lo tanto, individuos racionales estarían dispuestos a cumplir la norma.

La pregunta es: ¿por qué las normas sociales no tienden a cumplirse en Colombia? Una hipótesis obvia es que las normas no tienden a promover el bien común. Si las normas promueven sólo intereses particulares, los individuos no se verán muy incentivados a cumplirlas. Y las normas tienden a expresar más intereses particulares que generales cuando el Estado es capturado por grupos de interés particulares. De ahí sale la profunda desconfianza del colombiano frente al Estado: el Estado no existe para ayudarme, sino para perjudicarme. Más sutil aún es la actitud del colombiano de que “el Estado debe estar ahí para ayudarme” pero “está bien que yo evada mis responsabilidades con el Estado”.

En los momentos de escribir estas líneas, el Gobierno se apresta a presentar otra reforma tributaria al Congreso. El Gobierno dice que esta vez la reforma sí es estructural, porque alivia el impuesto a la renta que pesa sobre las empresas, lo cual puede aumentar el atractivo de la inversión en Colombia. Esa es, ciertamente, una definición de reforma estructural. Pero yo pondría otra: una reforma estructural sería aquella en la que la mayoría de los colombianos quede conforme con pagar lo que le corresponde. Se me dirá que soy un iluso: ¿Quién paga conforme sus impuestos? Pero, un minuto: ¿Por qué yo pago mi cuenta de agua? Porque, si no la pago, no recibo el agua. Yo veo el vínculo entre el pago que yo hago y el agua que recibo. Ese es el vínculo que yo no puedo hacer cuando le pago mis impuestos al Estado. La gente piensa: “¿yo para qué pago impuestos? ¿Para que se los roben?”. Si no se establece el vínculo entre lo que pago y lo que recibo, se mantendrá la evasión que es el símbolo máximo de que los colombianos no se sienten comprometidos a contribuir con su Estado. La tarifa nominal de impuesto a la renta es de 38.5% en Colombia, lo cual, es cierto, es muy alto, pero, ¿quién lo paga? En Colombia la tarifa nominal es muy distinta de la que la gente efectivamente termina pagando. Es otra norma que todo el mundo, excepto ciertos asalariados formales, se siente con la libertad de no cumplir.

Yo sospecho que el fracaso de las normas en Colombia es un reflejo de nuestra antidemocracia. En la antidemocracia, los esfuerzos colectivos que yo hago no benefician al colectivo, sino a algunos oportunistas. Algunos me dirán que Colombia es, efecto, una democracia, pero lo cierto y lo concreto es que la gente mira las reglas sociales como estorbos, no como ayudas. Lo demás es filosofía. Eso nos debe llevar a pensar sobre el tipo de institucionalidad que hemos construido. Las reglas que tenemos fracasan en buscar el bienestar de todos, lo cual es profundamente antidemocrático. Y la gente busca protegerse ignorando la ley. La distancia que hay entre ley y cultura en Colombia debe ser una manifestación de una dislocación social profunda, que debe ser corregida para que el país pueda avanzar por la senda del desarrollo.