07-02-26: Sobre el proyecto de transferencias

El Partido Liberal y el Polo Democrático Alternativo andan con la idea de promover un referendo con contra del proyecto de transferencias que el Gobierno ha puesto a consideración del Congreso (ver Portafolio, 21-02-07, p. 11). Esa me parece una mala idea.

La razón es que me parece una idea que, si bien puede tener alguna viabilidad política (se puede hacer un populismo fácil cuando uno se presenta como el campeón del gasto regional), no tiene ninguna viabilidad económica. La izquierda, pues, mantiene la tradición de hacer propuestas políticamente atractivas pero económicamente irresponsables. La derecha, por su parte, entiende muy bien la necesidad de estabilidad económica, pero las propuestas económicamente sanas no siempre son políticamente viables. En mi opinión, una buena política pública debe ser tanto económica como políticamente viable. Es una lección elemental, que sin embargo el país no ha podido aprender.

El proyecto de transferencias es necesario para mantener la viabilidad fiscal del país. Aquél levanta pasiones porque, desde el punto de vista de las regiones, les recorta recursos a éstas. En cambio, desde el punto de vista del Gobierno, el proyecto aumenta los recursos para las regiones, y por lo tanto fortalece la descentralización. La discrepancia surge, literalmente, de los distintos puntos de vista de las partes.

Las regiones hablan desde el punto de vista de la promesa que les hizo la Constitución Nacional de 1991. En efecto, ésta dispone que el situado fiscal (el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que es cedido a los departamentos para atención de la educación y la salud) “aumentará anualmente hasta llegar a un porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que permita atender adecuadamente los servicios para los cuales está destinado”. La ley 60 de 1993 estableció que ese porcentaje debía llegar al 24.5% en 1996. De otra parte, la Constitución también establece que los municipios también deben participar en los ingresos corrientes de la nación, y que esa participación debía llegar, como mínimo al 22% en 2002. De cumplirse la Constitución, entonces, de cada peso recaudado por la nación, casi medio (el 46.5%, exactamente) se debería estar yendo a las regiones. Con lo hasta hoy convenido en el Congreso, las regiones dejarían de recibir una cifra ligeramente inferior a los 50 billones de pesos corrientes (unos 39 billones de pesos constantes de 2006) entre 2008 y 2016, de modo que esta es la justificación de que las regiones se sientan esquilmadas.

Por su parte, el Gobierno habla desde el punto de vista del monto de recursos provenientes de los ingresos corrientes de la Nación que en la actualidad se transfieren a las regiones. Lo que hoy ocurre está determinado por el Acto Legislativo 1 de 2001, modificatorio de la Constitución, que estableció que el Sistema General de Participaciones (situado fiscal más participaciones de los municipios) crecería en términos reales 2% entre 2002 y 2005 y 2,5% entre 2006 y 2008 (es decir, inflación más dos puntos e inflación más dos coma cinco puntos, respectivamente).

Con respecto a ese esfuerzo descentralizador que actualmente se hace, la propuesta del Gobierno es claramente generosa. La propuesta hoy aprobada dice que el SGP crecerá en términos reales 4% entre 2008 y 2009, 3,5% en 2010, y 3% entre 2011 y 2016, más un 1% para educación en todos estos años (aunque este 1% no aumenta la base sobre la cual se calculan los crecimientos de los próximos años). Por si fuera poco, si la economía crece más del 4%, todo el crecimiento en exceso de esta cifra va para las regiones, y, si la economía crece menos del 2%, las regiones no se afectan. De este modo, también se puede decir que, con respecto a como estamos hoy, la descentralización se profundiza y no se debilita.

¿Cuál es el punto de vista correcto? ¿El de las regiones o el del Gobierno? A mí no me cabe duda de que el punto de vista que más se aproxima a ser correcto es el del Gobierno. El referente debe ser cómo estamos hoy; no cómo dijo la Constitución que debíamos estar. La razón es que la Constitución hizo una promesa que hoy es imposible de cumplir sin crear una crisis fiscal. Como se mencionó atrás, no aprobar la reforma a las transferencias implica un gasto adicional por unos 50 billones entre 2008 y 2016, que claramente está más allá de toda posibilidad fiscal.

Las regiones se quejarán de que la promesa está escrita en la Constitución, y además que el Gobierno central podría hacer esas transferencias adicionales si él mismo se hubiera adelgazado. Son argumentos inocuos: la verdad monda y lironda es que uno no puede transferir lo que no tiene, y que, en las actuales circunstancias, pensar un Gobierno central más delgado es altamente inviable.

Se puede hacer un debate al proyecto de transferencias más inteligente que el que el Partido Liberal y el Polo están proponiendo. Me parece que hay por lo menos cinco temas esenciales donde cabrían aportes importantes. El primero es la desconstitucionalización del tema de las transferencias. El tratamiento en la Constitución del tema del Sistema General de Participaciones sólo hace su manejo innecesariamente rígido.

El segundo tema es la definición precisa de las competencias de los diversos niveles de gobierno. Es decir, se trata de definir con precisión cuáles objetivos de política son responsabilidad de cuáles niveles de gobierno. Por ejemplo, decir que la educación básica es responsabilidad de los departamentos, mientras que la seguridad nacional es responsabilidad del Gobierno central. En Colombia sigue siendo cierto que el Gobierno central sigue teniendo mucha injerencia en el gasto propiamente regional, como consecuencia de una mala asignación de competencias.

El tercer tema es la adecuación institucional de los diversos niveles de gobierno para asumir las responsabilidades que les correspondan, de acuerdo con la definición precisa de competencias. Una cosa es el municipio de Cali; otra el municipio de Chigorodó. Una cosa es el departamento de Antioquia; otra el departamento de Vichada. ¿Podemos sensatamente transferir las mismas competencias a los distintos departamentos y municipios, con la diversidad de estructuras institucionales que tienen? Esto sugiere que, fuera del tema de la fortaleza institucional, un tema que tiene que pensarse es la relación entre descentralización y ordenamiento territorial.

El cuarto tema es la asignación de recursos por objetivos de política, no por niveles de gobierno. En Colombia, con la Constitución de 1991, creímos que habría descentralización si, de cada peso que recauda el Estado, la mitad la gastan los departamentos y municipios. Qué visión tan miope de la descentralización. Si la plata va a los departamentos y municipios, yo, para recibir plata, tengo que ser departamento o municipio. Eso en lo que ha resultado es en la vergonzosa pelea por plata entre el Gobierno central y las regiones que ahora vemos. Pero la discusión no es si las regiones merecen más o menos plata. La discusión es qué objetivos de política deben ser fortalecidos con más recursos presupuestales. La discusión debe ser si queremos más niños en las escuelas, más cobertura de agua potable o más facilidades de transporte. Si eso favorece al Gobierno central o a las regiones debería ser un tema secundario. Esta es una discusión dinámica, que queda mal resuelta en la Constitución y que sólo se puede resolver bien, flexiblemente, en el nivel presupuestal, con una visión integral.

El quinto y último tema es la descentralización del recaudo, de acuerdo con la distribución de competencias entre niveles de gobierno. Otra forma de ponerlo es el fortalecimiento del recaudo subnacional. Mientras el Estado nacional sea el que recaude y sean los Estados regionales y locales los que gasten, habrá una perversión implícita en el esquema de descentralización. Yo me volví adulto cuando dejé de pedirle plata a mi papá para mi mantenimiento. Mientras las regiones, para mantenerse, tengan que pedirle plata al Estado central, no podrá hablarse nunca propiamente de descentralización. ¿Está Colombia en capacidad de descentralizar el recaudo, no sólo el gasto? ¿Cuántas regiones en Colombia, si fueran perfectamente descentralizadas, tendrían capacidad de recaudar sumas significativas?

Estos temas esenciales no surgirán en el debate porque la oposición no ofrece un reto intelectual al Gobierno. La oposición se contenta con decir que a las regiones hay que darles más plata. Pero la oposición no se pregunta: ¿por qué? ¿Para qué? ¿De dónde? Por eso lo mejor que le puede pasar a la propuesta de la oposición es que descanse en paz.