07-02-13: Algunas lecciones de hacer planes de desarrollo

Hace poco me invitaron al tradicional seminario de Anif-Fedesarrollo, a hablar sobre si los planes de desarrollo son letra muerta. Yo, con mi indisciplina característica, hablé de eso, pero también de otras cosas. Hablé, en particular, de algunas lecciones que uno aprende cuando se mete en este negocio de hacer planes de desarrollo. Yo he aprendido muchas lecciones, pero en ese seminario, y aquí, sólo me refiero a tres:

1. Colombia aún no ha entendido adecuadamente la importancia del crecimiento estructural.
2. Colombia aún no ha entendido el papel del Estado. En particular, los colombianos todavía piensan que el Estado está para resolverles todos los problemas, y poco entienden cuándo el Estado es el problema, y cómo este tipo de problemas se resuelven.
3. Es bien posible que la mejor manera de interpretar la evidencia en Colombia es que el subdesarrollo es un estado mental.

Colombia aún no ha entendido adecuadamente la importancia del crecimiento estructural

Es muy importante entender el papel del crecimiento en el desarrollo. Cuando yo era joven, el debate era si primero había que crecer para luego repartir, o si la distribución debía preceder al crecimiento. La visión de que primero había que crecer era llamada “desarrollismo”, y era asociada con la derecha. Su principal defensor, si mal no recuerdo, era Álvaro Gómez Hurtado. De otra parte, la visión de que primero hay que distribuir era una idea típica de la izquierda.

Hoy me parece que ese debate es igualito al debate sobre qué fue primero: si el huevo o la gallina. Supongo que la respuesta correcta a ese rompecabezas para tontos es que, gracias al proceso evolutivo, tanto el huevo como (los precursores de) la gallina se hicieron al tiempo. De igual manera, creo que el único crecimiento sostenible y sostenido es el que resuelve al tiempo los problemas de crecimiento y distribución. La distribución sin crecimiento sólo reparte pobreza, y el crecimiento sin distribución es una receta para el conflicto social.

De otra parte, quienes entienden mucho de macroeconomía pero poco de desarrollo ven al crecimiento como un problema de manejo de las tasas de interés, de la tasa de cambio, del déficit fiscal y de otras variables por el estilo. Sin embargo, es imperativo ver al crecimiento, no como un problema de manejo de los ciclos económicos, sino como un problema de carácter estructural. Cuando uno piensa el problema del crecimiento como uno estructural, rápidamente se da cuenta de que el crecimiento depende muy poco de las decisiones del Banco de la República.

He aprendido que el crecimiento es necesario, pero no suficiente, para el desarrollo. Sin embargo, he llegado a constatar lo difícil que es entender cabalmente que el crecimiento es necesario para el desarrollo. Porque conceder esto de manera literal es fácil. Lo difícil es entender qué es necesario para el crecimiento. El crecimiento, me parece a mí, es un fenómeno estructural, que florece mejor cuando, como en tantas otras cosas de la vida social, los incentivos colectivos están alineados con los incentivos individuales. De la misma manera que me parece insensato proponer una sociedad casta cuando los impulsos sexuales individuales son tan grandes, me parece que una sociedad no puede crecer adecuadamente cuando todos sus individuos no hallan incentivos adecuados para la inversión. Es quizás cierto que en una sociedad no todos pueden ser empresarios, pero sí es muy importante que todos los que quieran puedan serlo con facilidad.

Ya es un lugar común decir que el crecimiento requiere buena educación, un ánimo empresarial, seguridad física y jurídica, estabilidad macroeconómica, infraestructura, un sistema financiero desarrollado, respeto a la democracia, inclusión social, etcétera, pero lo notable en Colombia es qué tan poco de esas cosas tenemos, o qué tanto de unas promovemos a costa de otras. Por ejemplo, algunos documentos de la banca multilateral han denunciado que el énfasis en el ajuste macroeconómico en la América latina de décadas pasadas implicó posponer obras de infraestructura indispensables para el crecimiento. Como se verá más adelante, sobre esto hay debate, pero lo crucial es identificar los elementos estructurales del crecimiento, ver cómo articularlos, y concentrarse en ellos.

El crecimiento no es una cosa que ocurre de la noche a la mañana, y uno no puede perder el nervio: apuntalar el crecimiento es un esfuerzo sostenido de décadas, en el cual uno avanza en todos los temas atrás mencionados simultáneamente: para crecer, y desarrollarse, no hay más remedio que hacer un esfuerzo de largo aliento sobre lo estructural.

Colombia aún no ha entendido el papel del Estado

Los colombianos seguimos creyendo que el Estado nos debe resolver todos los problemas. Los pobres creen que son pobres porque el Estado no les ayuda. Los ricos tienen creencias más diversas: o creen que el Estado no les ayuda lo suficiente, o creen que el Estado es un verdadero estorbo, o creen que el Estado debe existir para dar expresión a sus intereses particulares. El político local siempre busca al Estado central para que le resuelva los problemas locales. Parafraseando a Kennedy, en Colombia vivimos sin ver la contradicción de que siempre nos preguntamos qué puede hacer el Estado por nosotros (como darme más gasto que me beneficie a mí y cobrarme menos impuestos), pero nunca nos preguntamos qué podemos hacer nosotros por el Estado… Como si el Estado no fuera nosotros mismos.

Me parece que en Colombia la ciudadanía es inmadura, en el mismo sentido en que decimos que un joven es inmaduro cuando todavía requiere a sus padres para que le resuelvan sus problemas. En Colombia la ciudadanía todavía ve al Estado como el papá que puede y tiene que resolverle a uno todos los problemas. La ciudadanía todavía ve al Estado de igual manera que el hijo que cree que puede pedirle todo al padre porque éste tiene el poder milagroso de obtener toda la plata que quiera con sólo meter una tarjeta en el cajero automático. Craso error. En Colombia, para el desarrollo hace falta una cultura de la responsabilidad y el emprendimiento individual.

Un reflejo de la falta de esa cultura es el debate sobre la descentralización en Colombia. Mientras el gobierno se desgañita señalando que Colombia es el país unitario más descentralizado de América Latina, las regiones de Colombia sólo ven amenazas en el gobierno central. Mientras el gobierno propone una modificación del Sistema General de Participaciones en el que las regiones van a recibir más recursos, las regiones se quejan porque se los van a recortar.

En el mismo seminario de Anif-Fedesarrollo del que surgen estas palabras, Armando Montenegro propuso la hipótesis de que Colombia carecía de grandes proyectos de infraestructura porque la discusión política del presupuesto y los planes de desarrollo hacía que éstos se distrajeran con proyectos sólo de interés local. Su remedio, consistentemente neoliberal, era devolver la planeación y presupuestación a los técnicos. Mi intuición me dice otra cosa, porque no creo en la distinción weberiana entre el científico y el político: cuando uno hurga lo suficiente, debajo de la fachada de un técnico impecable aparece su inevitable agenda política. En el seminario, por abrir la mente, mencioné la hipótesis alternativa, a la que me referí atrás, de que el énfasis en el ajuste macroeconómico ha causado el retraso en infraestructura que hoy frena el desarrollo.

Me parece que el problema que Montenegro denuncia es cierto, pero no es el resultado de que a la planeación se le mezcle política. De hecho, me parece, no sólo inevitable, sino deseable, que a la planeación se le mezcle política. El problema que Montenegro denuncia es en realidad el de un inadecuado diseño de la descentralización. Es decir, es un problema Político, con P mayúscula. Siempre he creído que, si a la gente se le pregunta de manera adecuada y en el nivel adecuado, responde de manera adecuada. Si algún político local viene al poder central a pedir ayuda para un proyecto de importancia sólo local, el problema no es la intermediación política. El problema es el problema político del diseño de la descentralización.

Me parece que el Estado en Colombia sin duda presenta fallas protuberantes, pero eso no me ha llevado a la conclusión neoliberal de que hay que abolirlo. Los economistas, que estudian sólo un mecanismo de agregación de las preferencias individuales, los mercados, viven embelesados con la impecabilidad lógica del teorema que demuestra que, si los mercados son competitivos, entonces son eficientes. Y, si no son competitivos, pues hay que moverlos en esa dirección. Pero el fracaso del Estado no se da por el hecho, muy probablemente cierto, de que los mercados son un mejor instrumento para lograr la eficiencia. El fracaso del Estado debe explicarse en términos de las funciones que le son propias. Y el papel del Estado no es promover la eficiencia: es promover la justicia. El Estado existe e importa porque la noción del bien común existe e importa. Y el Estado fracasa cuando deja de definir y promover el bien común. El Estado fracasa cuando sólo expresa intereses particulares, ya sean los del político corrupto o los del plutócrata poderoso. En toda sociedad tanto la eficiencia como la justicia son necesarias. En toda sociedad tanto los mercados como el Estado son necesarios.

Pero los economistas, burdos como somos, no hemos podido aplicar la batería de instrumentos de lógica impecable a los problemas del Estado, y los politólogos desconfían de las técnicas, llenas de matemáticas, de los economistas. El fracaso del Estado en Colombia sirve, por ende, para hacer tanto una denuncia de la irresponsabilidad individual como de las ciencias sociales, que han sido incapaces de estudiar la sociedad como un todo. Llegará el momento en el que no habrá economistas que, para cada problema social, recomienden más mercados, ni politólogos que recomienden más Estado. Habrá científicos sociales que serán capaces de recetar mercados, y Estado, y convenciones sociales, en las dosis adecuadas. Eso me permite pasar al tercer punto.

El subdesarrollo es un estado mental

En su famosa obra, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Douglass North planteó que la gente actúa de acuerdo con sus creencias. La verdad, es poco lo que uno sabe y es mucho lo que uno cree. Y las creencias de la gente son fundamentales porque determinan su comportamiento. Por eso una sociedad tiene que ser cuidadosa con lo que cree.

Pero las creencias de los colombianos son primitivas. Por ejemplo, creemos que la existencia de una guerrilla fortalecida por el narcotráfico es justificación suficiente para combatirla con unos paramilitares fortalecidos con narcotráfico (en vez de fortalecer a las fuerzas legítimas del Estado). Estamos acostumbrados a pensar en chiquito; a ser impuntuales; a gastarnos el tiempo explicando por qué no se pueden hacer las cosas, en vez de ver cómo se pueden hacer. Estamos acostumbrados a una brecha aberrante entre lo formal y lo real, a una Constitución que habla de Estado Social de Derecho y de respeto a los Derechos Humanos, junto con una sociedad no muy dispuesta a hacer cumplir esas cosas.

Al país le falta intelectualidad, tanto de izquierda como de derecha. Al país le hace daño el vínculo tan estrecho entre medios de comunicación y grupos económicos. Al país le hace falta debate público de altura.

Y al país le hacen falta conceptos que, puestos así, suenan pasados de moda: me refiero a los conceptos de honor y de patria. Una persona honorable no sigue ciertas conductas porque ellas le parecen vergonzosas. Pero en Colombia no prima la vergüenza sino la desfachatez. Y falta el concepto de patria, de una noción más grande que uno, que enseñe que el colectivo es más grande que uno, y que uno, así como se debe a sí mismo, también se debe al colectivo.

En últimas, el desarrollo no puede ser sino un proceso de mejoramiento cultural y espiritual. Los economistas no son muy dados a ver el vínculo entre cultura y desarrollo, entre el conjunto de creencias sociales y el equilibrio social. Pero tendremos que aprender pronto. Porque el desarrollo no es nada si no produce mejores seres humanos.