12-06-24: Soluciones para la crisis congresional

La polémica sobre la reforma a la justicia ha puesto nuevamente sobre el tapete el tema de la reforma del Congreso. Este órgano, sobre todo en nuestro medio, nunca ha tenido buena fama, pero sigue siendo un pilar fundamental de la democracia. La Constitución de 1991 intentó sustituir la democracia representativa por la participativa, es decir, intentó sustituir los políticos por los ciudadanos, pero fracasó, seguramente porque la política es una actividad muy especializada, que es muy difícil de sustituir, y porque en Colombia no hay propiamente ciudadanía. Cerrar el Congreso es siempre un llamado a un autoritarismo hirsuto, que no es conveniente.

Me propongo aquí ofrecer algunas propuestas de reforma del Congreso inacabadas: son borradores más que versiones definitivas, que todo lo que pretenden es humedecer el apetito de una discusión sobre la materia. Tres elementos me parecen esenciales: (1) una mejor elección de los miembros del Congreso, (2) un Congreso más parlamentario, y (3) una reducción de los poderes congresionales. Las propuestas (2) y (3) se pueden entender como variaciones de un mismo tema, y creo que la segunda variación me gusta más que la primera. Veamos.

Una mejor elección
Comencemos por decir que no hay sistemas electorales perfectos. Pero algunos pueden ser verdaderamente perversos. En Colombia la forma de elegir a los congresistas dista de ser buena, pero algunos la justifican diciendo que lo que llega al Congreso es lo que da la tierrita. Yo creo que la tierrita puede dar mejores frutos, pero que los incentivos para que ellos lleguen a los órganos de representación popular están muy distorsionados. El principal problema, a mi modo de ver, es que al Congreso siempre llegan candidatos de minorías y no de mayorías. Un congresista con 75.000 votos es un barón electoral, pero, para un país con más de 20 millones de votantes, ser elegido con 75.000 votos es muy poco. El problema se trató de corregir impidiendo que hubiera más de una lista por partido, pero el voto preferente volvió a abrir la posibilidad de que se elijan candidatos minoritarios.

Al respecto, de manera simple, lo que yo propongo es que cada ciudadano pueda votar por tantos candidatos cuantos escaños tenga la circunscripción electoral en la que esté votando. Por ejemplo, si en Bogotá se eligen 17 representantes a la Cámara, uno debería poder votar por 17 nombres. Esto significa sustituir el voto preferente por el voto aprobatorio.

Naturalmente, la introducción del voto aprobatorio también abre la discusión sobre la conveniencia de tener circunscripciones electorales con muchos escaños. Tal vez 17 por circunscripción son demasiados, para no hablar del Senado, donde hay 100 en la circunscripción nacional. Sin embargo, la propuesta de reducir el número de escaños por circunscripción (y seguramente, en consecuencia, de aumentar el número de circunscripciones) implica, en términos técnicos, proponer un sistema electoral más mayoritario, y eso tiene consecuencias que van más allá de lo que quiero proponer acá. Por ahora mi propuesta simplemente consiste en que, si se está ofreciendo más de un cargo, uno pueda votar por un número de personas igual al número de cargos que hay en disputa.

Una justificación técnica de mi propuesta va más allá de estas notas, pero el punto de fondo es que, para tener un buen sistema electoral, es importante que los votantes manifiesten, no solo cuál candidato les gusta más, sino el ordenamiento de todos los candidatos según las preferencias de los votantes. No basta con que estos expresen sus primeras preferencias; es necesario que expresen sus preferencias completas.

Un Congreso más parlamentario
Lo que sucedió con la reforma a la justicia es que el Congreso demostró una cierta autonomía frente a temas que el Gobierno terminó juzgando (demasiado tarde) inconvenientes. La pregunta es por qué el Congreso puede aprobar leyes que al Gobierno no le gustan. La respuesta es simple: porque en Colombia tenemos un régimen presidencial, y en los regímenes presidenciales el legislativo es nominalmente independiente del ejecutivo. Naturalmente, la independencia no es total: en Colombia el ejecutivo tiene formas de controlar, así sea imperfectamente, al Congreso, incluida la facultad del Gobierno de "avalar" leyes durante el trámite legislativo. Sin embargo, queda espacio para la iniciativa congresional. El problema es que en Colombia el poder que responde mejor a un electorado ilustrado es el ejecutivo, no el legislativo. En otras palabras, el costo político de pasar una mala ley es mayor para el Gobierno que para el Congreso.

Una posibilidad, entonces, es que se formalice la noción de que ninguna ley se puede aprobar sin aval gubernamental. Eso es lo que sucede, en la práctica, en los regímenes parlamentarios. Esto le daría un poder muy grande al Gobierno, pero la pregunta es si ese poder es inapropiado. En la actualidad, el Gobierno (y el sector privado, a través del cabildeo) gasta mucho tiempo tratando de atajar iniciativas legislativas inconvenientes. Eso es ineficiente. Hoy medimos la eficiencia del Congreso por el número de leyes que aprueba, y eso es absurdo. Colombia ya tiene demasiadas leyes sin cumplir, para no hablar del número de leyes a secas. Se debe privilegiar la función del Congreso como espacio para el debate político, y se debe reducir la función del Congreso como productor de leyes.

Una reducción de los poderes congresionales
Consideremos la idea más loca de todas, que podría definirse como un intento de recuperar la democracia participativa. ¿Por qué no tener un Congreso donde se debatan las leyes, pero que no tenga la facultad de aprobarlas? La facultad final de aprobarlas recaería en la ciudadanía. Esta propuesta tiene la dificultad obvia de que a la ciudadanía no se la puede estar convocando a cada rato para votar leyes, a menos que cambiemos el concepto de qué es una ley. Las leyes menores podrían ser aprobadas por el Gobierno en la forma de decretos-leyes, y para la aprobación de las leyes mayores sí se convocaría a la ciudadanía. Naturalmente, existe un grado de arbitrariedad en la distinción entre leyes menores y mayores. Esa distinción podría hacerla una minoría calificada en el Congreso. Por ejemplo, bajo el esquema propuesto, el Gobierno hace las leyes, que son vigorosamente debatidas en el Congreso. De ese debate, el Gobierno puede incorporar mejoras en sus iniciativas, o puede ignorar los consejos de sus opositores. Si éstos creen que el tema vale la pena, entonces pueden pedir que el tema sea aprobado por la ciudadanía.

Esta propuesta forzaría a que los debates en el Congreso se hicieran de cara, y no a espaldas, de la opinión pública, a que los políticos tuvieran una permanente interacción de ideas con la ciudadanía, y a que fueran verdaderos líderes políticos. Me dirán que esta idea es muy loca. Pero nuestro régimen confía mucho en la representación. ¿No es un extremo que en Colombia se pueda hacer una reforma constitucional sin preguntarle a la ciudadanía y decidida solo por un grupúsculo de congresistas? Yo propongo movernos hacia el otro extremo, el de la participación, que en algunos casos puede conducir a una gran abstención en la votación de las leyes, por su naturaleza técnica y especializada. Pero que les abrirá las puertas a todos los interesados para manifestarse, arrebatando a las camarillas políticas el control de los temas de interés nacional.