Reflexiones sobre la próxima reforma tributaria

Hace pocos días, Fescol invitó a un interesante conversatorio, con invitados de lujo, sobre la reforma tributaria, que merece más debate público. El conversatorio se basó en un documento, preparado por la Red de Justicia Tributaria, crítico de las propuestas de reforma que presentó la Comisión de Expertos reunida para tal fin por el gobierno. Leonardo Villar y Ricardo Bonilla, dos de los comisionados, criticaron, creo yo con justicia, el documento de la Red, pero el mérito de este está, creo yo, no en la agudeza de sus planteamientos, sino en haber provocado la discusión.

Yo quisiera elaborar brevemente sobre cinco puntos que de alguna manera fueron debatidos por los panelistas y la audiencia, entre la que se contaba la senadora Claudia López. El primero es la cuestión de la legitimidad tributaria. En Colombia la carga tributaria, medida como impuestos pagados como proporción del PIB, es baja en una comparación internacional. Adicionalmente, la gente se ve frecuentemente tentada a evadir o eludir sus obligaciones tributarias. Todo esto sugiere que la legitimidad tributaria en Colombia es baja. Eso hace pensar en una Dian con mayor capacidad institucional e, incluso, en un régimen penal para los evasores de impuestos. Sin embargo, el tema de la legitimidad tributaria va más allá. Yo creo que un punto de fondo tiene que ver con la creencia popular de que uno para qué paga impuestos si al final los van a despilfarrar, o se los van a robar, o uno igual, si tiene los medios, va a tener que pagar privadamente los bienes públicos que los impuestos debieron haber pagado. En otras palabras, la disponibilidad a pagar impuestos depende de la percepción sobre la calidad de su uso. Por tanto, una reforma tributaria que no aborde temas como la corrupción y la mayor trazabilidad y transparencia entre el pago de los impuestos y su uso siempre será incompleta.

En particular, una doctrina presupuestal extendida en Colombia es la de la flexibilidad presupuestal, que dice que quienes apropian recursos en el presupuesto deben tener la libertad para asignarlos al tipo de gasto que juzguen más conveniente, sin restricciones de tipo normativo. Sin embargo, esa doctrina se opone a la trazabilidad tributaria, porque implica que los ciudadanos deben pagar impuestos sin poder preguntar en qué van a ser gastados. En Colombia se necesita que la gente vea un mayor vínculo entre impuestos y gastos, y para eso se podría comenzar por exigir que todas las reformas tributarias tuvieran que ser discutidas en el marco de las discusiones presupuestales. Pero no: en Colombia los impuestos se discuten por un lado, y el presupuesto por otro. Mala idea: si queremos que los colombianos paguen sus impuestos con gusto, debemos mostrar con más claridad cómo la plata que pagan se gasta. Esa trazabilidad y transparencia es fundamental para ganar legitimidad tributaria.

El segundo tema es la cuestión de la complejidad tributaria. En Colombia pagar impuestos es complejo, y eso tiene que ver con varios factores: la dispersión entre cargas nacionales y regionales, los esfuerzos de control de la evasión y la elusión, las necesidades de caja del estado, etc. Sin embargo, hay un elemento que hay que destacar, y es la perforación del régimen tributario por intereses privados: así como sucede con nuestro régimen comercial, buena parte de la complejidad de nuestro régimen tributario se debe a las excepciones que son introducidas para beneficiar a agentes particulares. En este sentido, es urgente tener un régimen simple y universal. La Comisión de Expertos avanza en este sentido al proponer una tasa de renta empresarial única, calculada sobre las utilidades, que implícitamente elimina todas las excepciones con las que se pueden beneficiar las empresas. Pero es urgente que haya un estatuto para debatir con más transparencia los intereses particulares que se expresan en nuestro régimen tributario y en otros regímenes. El problema no es que haya intereses particulares. El problema es que ellos se puedan colar a nuestro régimen tributario y otros sin la debida transparencia y sin debate público.

El tercer tema es el de la equidad tributaria. Yo simplemente no creo que alguna vez vaya a haber equidad tributaria si el tema de las diferencias entre la tributación de las rentas de trabajo y de capital no se aborda con seriedad. Las rentas de trabajo son aproximadamente un tercio del PIB nacional, así que preguntarse cómo es la tributación de las rentas de capital es una pregunta importante. Algunos indicios señalan que las rentas de capital pagan muchos menos impuestos que las rentas de trabajo, y así es imposible que la estructura tributaria contribuya a la disminución de la desigualdad en el país. Solo tener el cálculo de cuál es la tasa de tributación efectiva de las rentas de trabajo y de capital ya sería muy ilustrativo. En términos generales, la pregunta de por qué las rentas de capital deben pagar distinto que las rentas de trabajo debe ser abordada. En principio, desde mi perspectiva, no debería haber ninguna diferencia y, si la hubiere, debería favorecer, por razones de equidad, al trabajo, no al capital. Pero, aparentemente, en Colombia tenemos todo lo contrario. Aquí debemos comenzar por producir las cifras necesarias para el análisis.

El cuarto tema es el de la tributación empresarial. Las empresas pagan demasiados impuestos en Colombia. Según algunos datos, aproximadamente el 75% de los impuestos en Colombia proviene de las empresas, y solo el 25% proviene de las personas. Exactamente lo contrario de lo que sucede en muchas sociedades desarrolladas. Esto es malo para la competitividad y para la equidad. Es urgente que las empresas paguen menos, y que las personas paguen más. Esto puede parecer contradictorio con mi solicitud del párrafo anterior de que el capital pague más impuestos, pero no lo es: yo lo que pido es que los dueños del capital paguen más impuestos, no que las empresas paguen más impuestos. No es lo mismo. Mientras en Colombia los impuestos provengan de las empresas, seguiremos castigando severamente el desarrollo económico.

El último tema es el IVA. Debido a presiones de recaudo, la gran pregunta es de dónde va a sacar más plata la reforma tributaria. La respuesta es del IVA. Subir tres puntos ese impuesto, como propone la Comisión de Expertos, según algunos cálculos, produciría un recaudo de unos nueve billones de pesos, de los 16 que produciría la reforma recomendada por la Comisión. En síntesis, la plata está en el IVA. Sin embargo, el IVA es un impuesto indirecto, con efectos complicados sobre la progresividad tributaria. Las soluciones a este problema, como no gravar la canasta familiar, o tener un esquema de devolución del IVA para las clases más desfavorecidas, o tener un gasto público progresivo, implican aumentar la complejidad tributaria, o simplemente no son discutidas por la Comisión. En el conversatorio, el comisionado Leonardo Villar admitió que la Comisión había fallado en hacer la pedagogía del IVA. Quizás esa pedagogía falla porque las razones para defender el aumento del IVA, más allá de la necesidad de los recursos, no han sido suficientemente elaboradas. Sin esas razones, y sin la adecuada pedagogía, es probable que la reforma fracase en el congreso, porque el aumento del IVA es merecidamente impopular. Es urgente que se elabore cómo se va a viabilizar el IVA, si es que esa va a ser la ruta para obtener más ingresos fiscales.